Una Hacienda limitada arrojó resultados mediocres: Alejandro Werner
Lejos de la antigua ortodoxia sobre el papel preponderante del mercado que pregonaba el Fondo Monetario Internacional, está convencido de la importancia del estado en la economía, pero también de la disciplina fiscal del gobierno. Reconocido como un buen economista entre sus colegas, Alejandro Werner (Buenos Aires, 1967) fue asistido en su tesis doctoral, en el prestigiado MIT, por Rudiger Dornbusch, uno de los economistas más influyentes en la segunda mitad del siglo pasado, junto a Stanley Fischer, quien fuera gobernador del Banco de Israel en dos periodos y subdirector gerente del FMI, precisamente en 1994 cuando en México estallaba la mayor crisis financiera de su historia reciente.
La conversación con Werner se desarrolló a través de una videollamada hasta Washington en donde, desde 2022, dirige el Instituto de las Américas de la Universidad de Georgetown, una vez que renunció a su posición como director del Hemisferio Occidental del FMI que mantuvo durante casi 9 años. Afirma, frontalmente, que algunos resultados económicos mediocres en los últimos cinco años tuvieron que ver con el bajo nivel de influencia de los altos funcionarios de la Secretaría de Hacienda en el presidente López Obrador. Pero no solo en Hacienda. También señala riesgos para el país ante periodos de turbulencia por la pérdida de credibilidad y de liderazgo del Banco de México en la conducción macrofinanciera del país, por una política de silencio adoptada por su Junta de Gobierno.
Desde el observatorio económico de América Latina que está construyendo en Georgetown, Werner, quien fue subsecretario de Hacienda con Agustín Carstens y, años antes, director de Estudios Económicos del Banco de México bajo las gubernaturas de Miguel Mancera y Guillermo Ortiz, reconoce la estabilidad macroeconómica y financiera que ha mantenido López Obrador durante su gobierno, pero también señala al Presidente porque en lugar de corregir y rediseñar la economía, optó por destruir instituciones y la regulación de ciertos mercados clave que tendrá consecuencias en la competitividad de mediano plazo.
Pregunta: Transcurridos cinco años ¿cuál es su ‘corte de caja’ en materia económica del actual gobierno?
Respuesta: Ha sido un gobierno que en los temas de estabilidad macroeconómica ha sido muy bueno. Ha sido tremendamente respetuoso de los equilibrios fiscales, de la independencia del Banco de México. Desde el punto de vista del uso de los instrumentos macroeconómicos para contribuir a la estabilidad del ciclo económico, diría que el manejo fue menos bueno, porque durante la pandemia se podría haber hecho más. La salud del sistema financiero muy bien, la reforma del sistema de pensiones bien. La política con respecto a la apertura de la economía también bien: Se terminó la negociación de lo que fue el TMEC, y se siguió con la estrategia de ser un hub con un número de acuerdos comerciales con todas las grandes economías del mundo, que nos da una gran ventaja comparativa.
Las políticas microeconómicas con muchos claroscuros. El principal, más oscuro que claro, es el sector eléctrico. Le hemos puesto un freno a la expansión del sector eléctrico cuando estamos en la puerta de un rediseño de las cadenas globales de valor, donde el insumo electricidad y electricidad renovable van a ser muy importantes, y esto puede generar una desventaja hacia adelante. Pero también la señal que se manda a otros sectores sobre la incertidumbre desde el punto de vista regulatorio, ha sido nociva.
Luego, la destrucción institucional cuando se ve la arquitectura regulatoria en el sector eléctrico, en telecomunicaciones, en competencia económica. Creo que hemos retrocedido mucho y eso disminuye de manera importante la competitividad de mediano plazo de la economía.
Entonces, claramente la parte macroeconómica bien; la parte microeconómica y regulatoria, mal; y la parte institucional, bastante mal. El desempeño macro del crecimiento ha sido deficiente. Somos la economía de América Latina que se ha recuperado de manera más lenta después de la pandemia. Las perspectivas del crecimiento económico no son malas, porque estamos tan atrás, que todavía hay rebote en el sistema y, además, factores como el nearshoring, la reubicación de la planta productiva y, a Estados Unidos le ha ido mejor de lo esperado que, siendo nuestro principal socio comercial, va a ser un factor importante.
El equipo de la Secretaría de Hacienda tiene un nivel de independencia y de influencia sobre el presidente tremendamente bajo en este gobierno... Eso se ha reflejado en resultados no tan buenos o resultados mediocres en varias dimensiones de la economía nacional
P: En términos de fútbol, pareciera que es el equipo que sale a defenderse pero no hace mucho para ganar el partido. ¿Ésa es la percepción?
R: Hay un ámbito en el que no soy un experto, pero siento que el desempeño no ha sido malo. Es la parte del mercado laboral y la distribución del ingreso. En el mercado laboral creo que el avance de un conjunto de políticas modificando el salario mínimo, haciendo la reforma del outsourcing, tal vez fortaleciendo a los sindicatos y exigiéndoles más transparencia, es un movimiento para llevar a una redistribución del producto interno bruto, entre el retorno al capital y el retorno al trabajo y favorecer más al factor trabajo que México necesitaba. El país estaba rezagado de manera importante con respecto a otros países de América Latina en relación a los salarios y con respecto a la distribución factorial del ingreso. Creo que eso no estuvo mal. Hay que entender cuál es el marco para saber cuando parar, porque no se puede seguir aumentando el salario mínimo a niveles de dos dígitos para siempre.
En la parte de distribución del ingreso hay muchas críticas a los programas sociales, que comparto sin ser un experto en el tema. Creo que México no tiene los recursos para moverse de un sistema focalizado de programas sociales, a un esquema no focalizado. Pero eso también ha ayudado a mejorar la distribución del ingreso.
Ahora, probablemente de los últimos sexenios éste es el que tiene el peor desempeño en términos de PIB per cápita. Es un sexenio en el que se dejaron pasar muchas oportunidades. Estados Unidos se ha recuperado económicamente a los niveles de tendencia pre Covid y México, participando de manera muy activa de las cadenas globales de valor de Estados Unidos y siendo el principal socio exportador a ese país, podríamos haber tenido un desempeño parecido. En cambio, terminamos siendo la economía más rezagada en recuperación económica de América Latina. La productividad ha caído. Probablemente no fue el desastre económico que mucha gente anticipaba y eso hay que destacarlo: Hubo responsabilidad macroeconómica y financiera. Pero sí podíamos tener un desempeño más parecido al que tienen economías de la región, como Brasil o Chile, y ahora tendría tal vez un nivel de ingresos 5% más alto con todos los resultados distributivos y de salarios reflejándolo.
La agenda y el diagnóstico que ha hecho el presidente López Obrador sobre los problemas sociales, las injusticias sociales en el país es muy claro y creo que no se atendieron con la profundidad que se debió en los gobiernos anteriores. Pero si bien el diagnóstico era bueno, la implementación de políticas para corregir estos problemas no fue la adecuada y tampoco suponer que las políticas que se implementaron antes estaban mal.
P: ¿Qué diferencias observó en la conducción económica en este gobierno respecto de los anteriores?
R: La principal característica es que el equipo de la Secretaría de Hacienda tiene un nivel de independencia y de influencia sobre el presidente tremendamente bajo en este gobierno. Probablemente los planes que hubiesen diseñado en la Secretaría de Hacienda para la economía nacional, hubiesen tenido un impacto muy favorable en el desempeño económico y social de México en los últimos 5 años. Y creo que se adoptó un porcentaje tremendamente bajo de esos planes.
La Secretaría de Hacienda ha tenido tres secretarios en este sexenio y me imagino que los tres hubieran querido que se hiciera una reforma fiscal en los primeros 18 o 24 meses y, con esos recursos, contar con una política de infraestructura mucho más activa, o una mejor situación de deuda, una política de seguridad social mucho más potente. En la pandemia los secretarios de Hacienda hubieran querido hacer un programa más inteligente para apoyar sectores de la población que realmente sufrieron más y esto hubiese tenido también un efecto sobre las muertes en México. Creo que los secretarios de Hacienda hubiesen querido que Pemex tuviese una dirección muy diferente y hoy no estaríamos pagando el doble de tasa de interés en la deuda de Pemex que la del Gobierno Federal.
Creo que desde Hacienda habría una cantidad de propuestas que, respetando los objetivos de desarrollo regional o tal vez hasta de participación estatal en la economía -quizá el país fue demasiado lejos en algunos sectores con la apertura del sector privado, yo no lo creo- pero si el Presidente tenía esa visión, está bien- pero que luego los técnicos diseñen un esquema regulatorio, impositivo, para alcanzar esos resultados, dejando operar -en un entorno con participación pública o privada- de manera mucho más eficiente. Eso no lo tuvimos. Tuvimos un freno en muchos sectores y en ese sentido el equipo de Hacienda ejecutó de manera muy efectiva.
La responsabilidad fiscal viene directamente del Presidente, que es muy bueno, y el equipo de Hacienda lo ejecutó de manera importante. La política de deuda se manejó de manera muy buena y se ha expandido la dimensión verde. Se han hecho cosas buenas, pero el campo de acción que se le ha dado a la secretaría en este gobierno ha sido muy limitado. Eso se ha reflejado en resultados no tan buenos o resultados mediocres en varias dimensiones de la economía nacional.
En muchos gobiernos en México, incluidos en los que yo estuve, hubo demasiada arrogancia en la implementación de estas políticas que lleva a que no terminemos generando un consenso más amplio sobre el diseño de estas políticas y eso luego les resta estabilidad cuando tenemos transiciones políticas importantes.
P: Los males estructurales de la economía mexicana están sobre diagnosticados desde hace décadas. El Comité Técnico del FMI acaba de decir lo que se tiene que hacer ¿Qué frena y qué se necesita para realizarlo?
R: Hay que reconocer que se sobrevendieron los resultados que una agenda enfocada solamente en estas dimensiones iba a generar en términos de crecimiento y de distribución del ingreso. Políticamente creo que también le restó credibilidad seguir implementando este tipo de agenda. La reforma del estado de derecho es un problema crucial para la sociedad mexicana y para el desarrollo de la economía. El nivel de corrupción en nuestro sistema judicial es enorme, las pocas reformas que se han hecho se han atorado en la implementación, y no hemos avanzado de manera importante. En temas de competencia la economía mexicana tiene índices de concentración en muchos sectores muy elevados y ahí no nos hemos movido en nada.
La agenda y el diagnóstico que ha hecho el presidente López Obrador sobre los problemas sociales, las injusticias sociales en el país es muy claro y creo que no se atendieron con la profundidad que se debió en los gobiernos anteriores. Pero si bien el diagnóstico era bueno, la implementación de políticas para corregir estos problemas no fue la adecuada y tampoco suponer que las políticas que se implementaron antes estaban mal. El asunto era ir adecuando el modelo y cubriendo los faltantes que los gobiernos anteriores hicieron mal, manteniendo lo que se hizo bien.
Es muy interesante la experiencia de Chile. Gabriel Boric, un presidente de 37 años que nace de los movimientos estudiantiles, está recalibrando la economía chilena pero sin deshacer una economía de mercado pujante y dinámica con estado de derecho e instituciones. El cambio social importante que él busca lo hace dentro de un proceso institucional que fue la reforma de la Constitución. Pero en el camino no vimos un ataque frontal al modelo económico que llevó a Chile a ser la economía de América Latina que más crece; más bien, vimos un diagnóstico sobre un crecimiento con un avance social deficiente.
Tenemos que trabajar en complementar el modelo económico. El diagnóstico que hicimos acerca de que el crecimiento nos iba a dar un avance social muy grande, fue deficiente. Entonces, hay que fortalecer los pilares del avance social -la cobertura médica, el sector educativo, el sistema judicial- pero no hay que romper lo que sí funciona.
Hoy el Banco de México es un banco muy silencioso, que no da señales más allá de los reportes oficiales y creo que eso sí nos puede llegar a costar cuando las cosas salgan de manera diferente a lo que esperemos y haya muy poca credibilidad en lo que dice el Banco de México. ...El Banco de México ha perdido mucho liderazgo en la conducción macrofinanciera del país y puede costarnos en un episodio de turbulencia.
P: ¿Su crítica es que López Obrador decidió destruir lo que existe para construir algo nuevo y no mantener lo que lo que se estaba haciendo bien?
R: En algunas cosas no. Lo que es disciplina macroeconómica decidió mantenerla. Pero en lo que es la microeconomía sí ha habido mucha destrucción de instituciones, de certidumbre, de reglas del juego. Y eso ha llevado a que la economía mexicana, si bien hemos tenido buenos datos de inversión en los últimos meses, el nivel de la inversión sigue siendo muy bajo con respecto a 2019 y a a otros países de América Latina. En ese sentido creo que en lugar de complementar lo que se venía haciendo, hubo mucha mucha destrucción e incertidumbre. También entrar en una dinámica en la que no se buscan consensos sobre temas importantes, nos mete en una lógica pendular de diseño de política pública que puede ser muy nociva para el país y eso nos lleva tal vez al ejemplo de Argentina. La incertidumbre hace que aún cuando se siguen políticas pro mercado no se tengan efectos importantes, porque se cree que en 4 años la probabilidad de ir al otro lado del péndulo es muy alta.
Es mucho mejor hacer cambios de tendencia, porque estos son buques muy grandes, que vayan en la dirección que quieras maximizando el potencial de la economía nacional. Ésa es mi preocupación. Y sí, el gobierno actual nos ha puesto en una dirección más de polarización que de rediseño del sistema que teníamos que, en algunas dimensiones, estaba funcionando bien.
Tampoco creo que (el Paquete Económico 2024) nos pone en riesgo de un problema fiscal y financiero importante para el año siguiente o para el 2025. O sea, el incremento en los requerimientos financieros del sector público no es bueno, no es buena política, pero no incrementa la probabilidad de una crisis de manera muy elevada. ¿Por qué? Porque el gobierno mexicano tiene condiciones de financiamiento muy buenas y tiene un nivel de reservas muy amplio.
P: En esa misma dirección ¿cuál es su percepción sobre el Paquete Económico 2024?
R: El paquete fiscal como señal de las grandes directrices de política pública es una señal limitada, porque básicamente nos dice qué proyectos y programas se van a fondear con más o menos recursos el año siguiente, dentro de la estrategia económica del gobierno.
En ese sentido, la principal sorpresa es desviarse de la constancia de compromiso con el equilibrio de las finanzas públicas, la disciplina fiscal, en un momento en que la economía mexicana no lo necesita. El crecimiento económico de los últimos 3 años ha sido más alto que el esperado. Para este año los mercados anticipan un crecimiento de entre 3 y 3.5%. Para el año entrante es probable que se crezca entre 2 y 3%. Muchos, el Banco de México entre ellos, dice que la economía mexicana ya está en su nuevo nivel potencial. Entonces, la economía mexicana desde el punto de vista macroeconómico, no necesita un estímulo fiscal. Ahora sería el momento para controlar un poco las finanzas públicas, reducir la deuda, para volver a tener espacio cuando tengamos tiempos difíciles.
Por otro lado, este proceso del nearshoring está ayudando a la economía mexicana en términos de potenciales inversiones y buenas expectativas del sector manufacturero y todos los servicios que están alrededor del complejo manufacturero exportador. Entonces, desde el punto de vista macro no necesitamos aumentar el gasto público para empujar la economía. Al revés, puede que complique una economía que está luchando por bajar la inflación, porque la política monetaria y fiscal se mueven en direcciones separadas. No está ayudando a la política monetaria.
Por otro lado, este presupuesto indica la intención de acelerar la conclusión de objetivos en política social y terminar ciertas obras de infraestructura. En ese sentido, ¿qué tanto señala que se está rompiendo la disciplina fiscal y que esto va a continuar en los gobiernos siguientes? Creo que es una señal bastante débil. Hoy ni Xóchitl Gálvez ni Claudia Sheinbaum han pensado cómo quieren manejar la política fiscal. Y no hay por donde juzgar cuáles son sus visiones sobre la política fiscal.
Tampoco creo que nos pone en riesgo de un problema fiscal y financiero importante para el año siguiente o para el 2025. O sea, el incremento en los requerimientos financieros del sector público no es bueno, no es buena política, pero no incrementa la probabilidad de una crisis de manera muy elevada. ¿Por qué? Porque el gobierno mexicano tiene condiciones de financiamiento muy buenas y tiene un nivel de reservas muy amplio. El año entrante inicia la reforma al sistema de pensiones por lo que aumentan las aportaciones a las Afores. Probablemente va a ser un año en el que la inversión va a tener una cierta pausa por el cambio de gobierno. Entonces, el financiamiento disponible en el mercado por los inversionistas institucionales domésticos, va a estar ahí. También es probable que el gobierno no logre ejecutar todo este gasto. Va a ser difícil aumentar la velocidad de ejecución de muchas de estas obras. En la parte social, es probable que una vez que pasen las elecciones quién sabe si sigan los incentivos a seguir gastando.
P: ¿Es factible que Pemex siga la ruta de Petrobrás respecto a una privatización parcial, o la dirección adoptada en los últimos años la hace irreversible?
R: No lo hace irreversible, al revés. El deterioro de Pemex es muy profundo. En este gobierno no se atendió y está generando condiciones iniciales para que el próximo gobierno tenga que arreglar la parte operativa. Tal vez tomar una decisión con respecto a los perímetros de acción de Pemex y del sector privado en petróleo y gas. Y obviamente acciones muy importantes en la parte financiera para mejorar el perfil de vencimientos y de costo financiero.
Creo que hay muchas soluciones. ¿Se puede administrar una empresa pública mucho mejor que como se está administrando Pemex hoy? Sí, mucho mejor. ¿Que si este modelo de empresa del Estado con participación accionaria del sector privado funciona mejor? Yo creo que sí. Petrobras claramente está en una situación financiera mucho mejor que Pemex aún con todos los escándalos de corrupción. Pero la reacción a esos escándalos y los problemas financieros que enfrentó la empresa fue mucho más ágil. Se le dio la vuelta a la empresa de una manera muy importante porque están los incentivos para trabajar de manera más ágil y a que la politización sea menor.
Para Pemex puede ser un mecanismo, pero aún sin esa reforma en la próxima administración se puede arreglar de manera muy importante la operación y los números de la compañía. Y la próxima administración lo va a tener que hacer. Seguir endeudándose al doble del costo del Gobierno Federal es imposible. Lleva a una situación inestable y va a contaminar de manera importante el costo del financiamiento del Gobierno Federal. Y el gobierno no puede ‘ad infinitum’ seguir financiando a Pemex sin que haya un corrección de la operación que reduzca de manera importante las pérdidas de la empresa. El petróleo es de todos, pero lo tenemos que manejar de una manera que Pemex vuelva a ser una empresa que contribuya de manera importante al presupuesto, manteniendo un crecimiento sostenible.
P: ¿Se ve de vuelta en el sector público mexicano?
R: Me veo aquí muy cómodo. En lo particular en lo que quiero contribuir, ya sea hablando sobre estas políticas, ya sea estudiándolas, ya sea asesorando o ya sea implementándolas.
Ojalá en el próximo gobierno haya un espacio para debatir estas políticas y que este debate lleve a una mejor implementación de las políticas. Es a lo que aspiro. En muchos gobiernos en México, incluidos en los que yo estuve, hubo demasiada arrogancia en la implementación de estas políticas que lleva a que no terminemos generando un consenso más amplio sobre el diseño de estas políticas y eso luego les resta estabilidad cuando tenemos transiciones políticas importantes. Como ex funcionario público, como interesado en el diseño de las políticas públicas, también tenemos que encontrar formas de que el diseño de estas políticas públicas tenga más respaldo de un espectro más amplio de la clase política para hacerlas más estables.
P: Ha sido crítico del Banco de México y de su Junta de Gobierno. ¿Cree que la política monetaria sido un factor que no ha permitido que la economía marche mejor en su conjunto?
R: Sí veo problemas con el Banco de México. Lo dije y lo sostengo ahora. Eso no quiere decir que en el Banco de México deberíamos tener ex funcionarios. También es una crítica a nosotros como economistas. Tenemos muy poca discusión e investigación sobre la política monetaria fuera del Banco de México. En la academia no vemos artículos técnicos o empíricos enfocados a cuál debería ser el mejor diseño de la política monetaria en México. Ese debate falta. En ese sentido, de existir esa comunidad de expertos en política monetaria podríamos tener una Junta de Banxico con representatividad de ex funcionarios, pero también externos que nos dé una mejor visión. Gerardo Esquivel cumplía un poco ese rol, pero era el único.
Tenemos una Junta de Gobierno que realmente no tiene la experiencia y probablemente algunos de ellos no cumplían cabalmente los requisitos que establece la ley para estar en la Junta de Gobierno. Algunas veces, en los que la cumplieron, también hubo una homogeneidad intelectual nociva para la buena conducción de la política monetaria.
En ese sentido creo que la política monetaria no apoyó lo suficiente, o no amortiguó lo suficiente, el choque del Covid. Probablemente de los bancos centrales que funcionan bien en América Latina fuimos el que menos bajó las tasas de interés, el que menos expandió su hoja de balance durante la época de la pandemia y creo que ahora también somos un banco central que subió las tasas de interés de manera exagerada, aunque esa parte no es tan criticable. La incertidumbre que se enfrentaba con el choque inflacionario mundial era muy grande. Un argumento muy importante era que ese aumento de tasas de interés se hacía para anclar las expectativas de inflación. Las expectativas de inflación ya se anclaron, nunca se desanclaron de manera muy importante. Entonces, hoy necesitamos una política monetaria dura, tal vez muy dura, pero no la misma política monetaria que tuvimos durante la explosión del choque inflacionario más grande que tuvo la economía mundial en los últimos 50 años. Se podrían retirar parte de los anabólicos que se pusieron e ir a una política monetaria dura, pero una política monetaria dura que permita bajar la inflación del 4.5 al 3%, eso es lo que se necesita hoy. No la política preventiva de cuando casi llegamos a 10%.
La política monetaria opera a través de que los mercados financieros anticipen lo que el banco central va a hacer. Y para ello no solo es importante decir hasta cuándo se quiere dejar la tasa de interés constante, también decir cómo se va a reaccionar cuando las cosas salgan diferente a lo que ahora se planea. Y en eso la comunicación cualitativa del banco central es muy importante.
Hoy el Banco de México es un banco muy silencioso, que no da señales más allá de los reportes oficiales y creo que eso sí nos puede llegar a costar cuando las cosas salgan de manera diferente a lo que esperemos y haya muy poca credibilidad en lo que dice el Banco de México, porque no se estableció la comunicación para que los mercados financieros y la sociedad entiendan cómo leerlos. En ese sentido, el Banco de México ha perdido mucho liderazgo en la conducción macrofinanciera del país y puede costarnos en un episodio de turbulencia.
En un episodio de turbulencia, la interacción con otros bancos centrales y organismos internacionales es muy importante. Y esa relación también se ha perdido; se han roto parte de esos canales de comunicación.
Por otro lado, la gobernadora del banco central -dadas las limitaciones profesionales, porque nunca estuvo en temas de política monetaria- ha sido tremendamente prudente. Entiendo que ha sido muy estudiosa y ha escogido una trayectoria de política monetaria, tal vez, extremadamente conservadora por su prudencia. Y eso hay que destacarlo. Ella no se nombró en el cargo, a ella la nombraron
Como institución, hay que juzgarla con los parámetros de lo que tradicionalmente fue el banco central y, en ese sentido, el Banco de México ha perdido liderazgo, interno y externo.
